由于长期的统一计划与管理，学校系统的结构与功能、内容与方法、课堂与学校日常生活等等，都出现了同一化、雷同化现象，学校组织日益失去个性化追求，其适应社会需求的能力与自我更新能力日渐下降，越来越缺乏生命活力。这已不能很好地适应社会主义市场经济体制下社会不断变化、不确定性日益增强的现实以及社会的多样化需求。记者在与教育部人文社会科学重点研究基地、华东师范大学基础教育改革与发展研究所副所长、教育学系博士生导师范国睿教授的电邮交谈中了解到，建立和完善现代学校制度可以：让学校组织焕发生机与活力。



　　记者：请您先介绍一下您对现代学校制度的基本理解，以便我们更好地理解您对具体如何建设现代学校制度的建议。

　　范国睿：好的，就构建现代学校制度的出发点而言，至少有三种不同的考量：基于对传统学校制度的反思、基于对学校制度价值的重新认识以及基于对现代企业制度的借鉴等。现代学校制度的建立与完善，无非包括两个层面，一是建立和完善有利于学校组织发展的外部环境，二是建立有利于学校组织发展的学校内生机制。

　　就前者而言，主要任务是理顺政府、社会与学校的互动关系，而这一互动关系的重点又在于，三个不同的发展主体均需转变职能。从政府讲，需要考虑如何简政放权；从社会角度讲，则主要考虑建立市场参与教育的运行机制；从学校层面讲，则需要考虑赋予学校以自主发展权以及学校如何自主发展等问题。

　　记者：建设现代学校制度的根本问题是什么？

　　范国睿：从根本上讲，这是一个教育管理系统集权与分权的问题。总的发展趋势是，政府和教育行政部门逐步下权教育管理权力，一部分权力下放给社会，鼓励不同的市场主体参与办学；一部分权力下放给学校，允许和鼓励学校自主办学。而对学校而言，权力的获得，并非现代学校制度建设的本意和终结，而只是学校自主发展的起点，更为重要的是需要一种权力保障与制衡机制，以保证学校权力的有效使用，以促进学校发展。这必然涉及现代学校制度建立的第二个层面，即学校发展内生机制的建立与完善。

　　记者：那么现代学校制度建设主要涉及哪些问题？

　　范国睿：现代学校制度涉及有限责任政府行使宏观教育管理职能、以市场为主体的社会参与机制、以校本管理为基础的学校自主发展三个方面。

有限责任政府行使宏观教育管理职能

　　记者：什么是有限责任政府？

　　范国睿：有限政府即规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和有效制约的政府。需要强调的是，政府朝着有限责任政府转型，并不意味着政府的权力与职能可以萎缩，或是政府的责任可以减少。

　　记者：为什么要建立有限责任政府？范国睿：长期以来，在具体的教育变革与发展实践中，由于受计划体制的影响，各级政府机构和其职能部门代表国家，行使对各级各类学校的领导权、管理权，存在着管得过严、统得过死的现象，政府与学校是领导与被领导的关系，学校缺乏应有的办学自主权，办学的积极性、主动性因而受到影响。在此背景下，政府和教育行政部门的职能转型成为当前教育行政与管理变革中的重要议题。我国社会主义市场经济的建立与完善迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限政府。

　　记者：建立有限责任政府有何有利条件？

　　范国睿：行政许可法的颁布、实施为政府职能转型、向有限政府迈进提供了有力的保障。行政许可法贯彻有限政府的理念，强调凡是老百姓能够自主决定解决的，或者通过市场竞争机制调节的，以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范的，行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项，均不得设定许可。对已经设定的行政许可，必须适时进行许可评估，根据社会经济发展状况及时修改和废止。

　　正在制定过程中的《学校法》是一部依据《宪法》、《教育法》制定的关于学校办学的法律文件，旨在解决长期以来政府集举办者、管理者、办学者于一身，学校是政府行政附属物的问题，要重塑政府的角色，调适学校角色，以适应完善的市场经济体制要求，使学校成为依法自主办学的主体，承担相应的权利和责任，增进学校办学活力，提高教育教学质量。

　　记者：建立有限责任政府过程中，政府的作用是什么？

　　范国睿：政府职能的转型，可以使政府从没完没了的琐碎小事上撤退。在现代学校制度设计中，政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。

　　政府将逐步专注于教育制度环境建设、市场秩序维护、公共教育产品提供和宏观调控，从一切具体的管理事务中逐步退出。凡是学校能够办好的事情都让学校办，凡是市场能解决的问题都尽可能发挥市场机制的积极作用。同时，政府更多地通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用，有效地执行督导评估的行政职能。

　　通过教育督导机构和审计机构的审查，对学校教育教学和经营管理活动进行视察、审查、监督、评价和指导，对学校的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，保持教育规模总量的大体平衡，促进教育产业结构的整体优化，保证教育市场的公平竞争，发挥市场机制的积极作用，建立健全教育机会平等的保障体系，保持教育的社会主义方向，维护教育公平和公正。

　　记者：当前，建立有限责任政府需要做些什么工作？

　　范国睿：当前，各级政府和教育行政部门须在《行政许可法》框架下，着手解决教育行政管理过程中出现的“越位”、“缺位”、“错位”以及管理方式单一、职权交叉等问题，完善行政决策程序和机制，严格行政执法，加强行政监督，理顺政府与市场、政府与社会的关系，保证政府的社会管理和公共服务职能基本到位，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。在政府与学校关系上，需要重新划定政府和学校的管理权限，按照法定权限管理，明确政府管理学校的责权，学校自身的法律责任和法律授权。

　　记者：建立有限责任政府该如何操作？

　　范国睿：需要简政放权，主要包括两个方面，一部分教育管理职权下放给社会组织，另一部分下放给学校。这里，将具体的学校管理权下放给学校尤为重要。在下放的程度上，有的将权力下放给校长，有的将权力下放给学校委员会，有的将权力下放到学校各种各样的专业小组或工作小组。通过简政放权，使学校获得更大的权力和自主决策的空间，能按照自己的实际情况去决定资源分配和利用，从而优化学校资源配置，提高学校运行效率。政府和教育行政部门在授权或分权的同时，还需要将其由于地位优势所拥有的决策所需的知识和信息同时下移给学校，以使学校获得做出有效决策的真正的能力。

以市场为主体的社会参与机制

　　记者：为何要建立以市场为主体的社会参与机制？

　　范国睿：随着全球经济发展模式的转变以及教育参与到全球化中去，通过市场来配置教育资源，通过市场来决定学校的发展命运，促使学校改进教育教学质量，更好地生存与发展，是当今教育管理的主要管理模式。市场化改革的核心是引入竞争机制，建立以消费者为核心的市场机制。在我国，市场参与机制主要体现在通过培育教育中介机构和对教育选择权的尊重。

　　记者：请您先谈一谈为何要培育教育中介组织。

　　范国睿：在提供公共物品或服务方面，存在着通过市场、政府不能解决，或者通过市场、政府解决而无法令人满意的问题，这就需要中介组织积极地介入。发达国家在现代教育发展过程中，都比较重视发挥中介组织的作用。

　　记者：请您介绍一下国际上培育教育中介组织的经验。

　　范国睿：世界各国都建立起了不同形式、不同类型的协调学校与政府关系的中介组织，如信托机构、代理机构以及准自治机构等。在利用社会中介组织提供教育服务上，单就教育中介组织参与学校经营管理方面看，除近年来国内研究较多的特许学校以外，尚有以下几种形式：

　　管理合约：指政府或教育行政部门与民间组织签订合约，双方就办学的经营目标、时间、内容、方式、学生评价等达成协议，政府负担教育经费，中介组织依合约具体管理、经营学校事务，并依其经营能力赚取管理经费；

　　承包管理：教育中介组织向政府承包合约，自主经营学校，自负盈亏，并定期向政府缴纳承包费；

　　建设、运营、转移模式：即政府提供土地，教育中介组织兴建学校，完成后，政府以特许方式交由中介组织经营一定时间，以作为其投资回报，经营期满，中介组织将校产与设施等转移给政府。

　　记者：请您对教育部门建立中介组织提些具体建议。

　　范国睿：在具体运作方面，则需要从三个层面做出种种努力：

　　(1)从政府层面看，需要真正转变政府职能。政府职能的转变，是教育中介组织生存与发展的前提，目前政府所承担的某些具体管理职能不下放、不剥离，教育中介组织自然没有生存空间。(2)从政策层面看，需要增进教育中介组织的合法性和权威性。教育中介组织的培育，需要政策保证，以保证其合法性；对于教育中介组织的经营与组织行为，政府自身并引导社会予以认同，以增进其权威性。(3)从教育中介组织自身的发展看，需要加强组织建设与自身素质提高。教育中介组织自身需要加强组织建设、制度建设，不断提高从业人员的业务素质，特别是要吸引一批有专长的专家学者参与，以提高教育服务质量，提高组织竞争力。

　　记者：除了建立社会中介组织外，您还提到对教育选择权的尊重是社会参与机制的重要内容。而在我国，学校选择已成为当前基础教育改革中的一大热点问题，赞成者有之，反对者亦众。既有政府不准择校的命令禁止，也有教育券制度的谨慎尝试，更有来自民间的择校热潮。看来您是赞成择校的？

　　范国睿：不能笼统地说赞成还是反对择校。对这个问题，我们不能不从考察我国现时代教育事业发展的根本矛盾说起。当前我国教育事业发展的根本矛盾在于社会日益增长的教育需求与教育资源特别是优质教育资源的有限性之间的矛盾。

　　社会日益增长的教育需求包括量与质两个层面。从量上看，需要解决每一年学龄儿童的学额问题，也就是九年义务教育的普及与巩固；从质上看，在经济相对发达的区域，尤其是大中型城市，量的问题基本解决，人们的受教育需求不断向质的需求转化，从受教育到受好的、优质的教育转化，而优质教育资源又呈相对不足甚至短缺的态势，优质教育资源的供需矛盾自然形成，学校选择亦是必然。

　　在此背景下，我们不能以简单的“不准择校”命令来掩盖涌动着的择校大潮。我们需要在家长为其子女选择学校的权利和公共当局促进所有儿童教育的义务之间寻求更好的平衡。

　　记者：能否从学理上为择校提供些依据？

　　范国睿：“学校选择”的理论前提是认同教育服务的准公共性，从而在现代学校制度设计中进行教育资源配置方式的市场化探索，探索由教育资源的单一的计划配置方式向计划与市场联合配置方式过渡。

　　这就要求教育资源配置主体多元化，教育不再由国家一揽子包干，学校和学生家长都要参与其中。而这种参与的目的就是扩大学校自主权与家长的教育选择权，从而充分体现学校、学生家长在教育资源配置中的主体地位。

　　因此，可以考虑，在国家履行其有限的教育责任与义务——例如保障和促进义务教育的普及——基础上，适度开放学校选择的空间和渠道。既尊重家长的教育选择权，又激发学校系统通过竞争促进发展的生机与活力。

　　与此同时，在国家支持和社会教育力量广泛参与的情况下，建立健全保障处境不利群体受教育权的救助系统，从而实现使不同群体、不同个体都能在其天赋基础上得到最好发展的教育平等局面。

以校本管理为基础的学校自主发展

　　记者：为何要建立以校本管理为基础的学校自主发展机制？

　　范国睿：政府职能的转型要求学校必须开发新的回应方式，这种方式要求学校采用新的权力结构模式。在我国现实背景下，建立健全以校本管理为基础的现代学校制度即是建立这种新的权力模式的有益尝试。

　　记者：什么是校本管理？包括那些构成要素？

　　范国睿：校本管理是一种以学校发展为本、是学生发展为中心的、提高学校组织效能与学校教育质量为核心的学校管理制度。教育行政部门将权力逐渐下放给学校，使学校具有相当的办学自主权并承担相应的绩效责任，从而营造一种有利于学校自主发展的制度环境。

　　校本管理的核心是促进学校自主发展，而建立现代学校法人制度、现代学校产权制度和学校自主发展制度是其中的三个重要构成要素。

　　记者：请您先谈谈现代学校法人制度。

　　范国睿：学校处于纷繁复杂的社会关系之中。既包括学校内部的社会关系，如学校与教师、学校与学生之间的关系；也包括学校外部的社会组织和个人之间的关系，如学校与政府部门、学校与上级教育主管部门、学校与家长之间的关系以及学校与其他社会组织和其他个体之间的关系。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，学校与外部社会组织和个人的关系也日益丰富和发展起来，学校面临的社会环境问题也变得更为复杂多样。

　　学校在处理这些复杂多样的社会关系时候，就需要明确其法律关系主体地位，才能更好地履行学校的法律义务，更好调整与其他法律关系主体的关系，学校也才能在法制轨道上健康发展。尽管早在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》就明确规定了学校法人地位，然而从目前我国的教育改革实践来看，学校法人制度的建设任务仍然艰巨。一方面，现有的法律对学校与政府、学校与社会等学校与外部诸要素的法律关系界定仍不清晰；另一方面，学校的内部法人治理结构尚不完善。

　　记者：请您再谈谈学校产权制度。

　　范国睿：产权是指社会生活中的个人或组织按照法律对财产(有形的与无形的)的权利，它包括资产的所有权或归属权、使用权、支配权、收益权等在内的一系列权利。学校是一个独立的以提供各种形态的教育产品为特征的社会组织，作为一个独立的社会组织，学校必须是独立的财产主体，即拥有独立的产权。

　　所谓产权清晰，至少要包含以下几方面内容：产权数量清晰，产权构成比例清晰，产权的登记手续与归属清晰，产权流转程序清晰，产权的增值或减值程序清晰。

　　记者：最后，请您谈谈学校自主发展制度。

　　范国睿：从发展主体来看，学校发展包括三个层面，即学生的全面发展、教师的专业发展和学校的可持续发展。建立以校本管理为基础的学校自主发展制度，主要包括以下几个方面：(1)学校自主。包括财政自主、人事自主和课程自主。(2)参与管理与共同决策。(3)权力制衡。教育管理权从教育行政部门下放到学校层面，需要对学校权力进行有效的制衡，以保证学校权力的有效使用。(4)绩效责任。学校教育绩效责任制，以学校为责任主体，从学校所要协调的责任关系角度，分为内部和外部绩效责任制。前者是学校必须建立起学生、教师和管理人员之间的内部责任关系；而后者指学校对学校外部组织和个人负责，这些外部组织或个人能给学校提供政治支持、资金支持、办学咨询以及其他服务等。



　　范国睿(1964—)，男，山东省平度市人。1996年毕业于华东师范大学，获教育学博士学位。1999年赴瑞士日内瓦大学、法国国家行政学院、英国文官学院研修公共管理；2002年在国家留学基金委资助下，以高级访问学者身份赴美国宾西法尼亚州立大学研究教育政策。曾任教育部中学校长培训中心培训一部主任，华东师范大学教务处副处长、基础教育办公室主任。目前主要研究领域：教育原理、教育经济与管理、学校组织的变革与发展、学校教育研究与教师专业发展等。著有《教育生态学》、《理论与战略：国际视野中的学校发展》(主译)、《多元与融合：多维视野中的学校发展》(主编)、《学校管理的理论与实务》等。(联系地址：200062，上海市中山北路3663号，华东师范大学教育学系。E-mail：grfan@admin.ecnu.edu.cn)

　　《中国教育报》2005年2月5日第3版